2025年10月23日，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（简称“十五五”规划）。

本文谨就医药部分做一简要解读。

医疗

一、分级诊疗

“十五五”规划提出【健全医疗、医保、医药协同发展和治理机制，促进分级诊疗】。

关于分级诊疗，“十四五”规划提出“加快建设分级诊疗体系”。

2021年3月，习近平总书记在福建三明视察时要求“做到大病不出省，一般病在市县解决，日常疾病在基层解决”。

今年4月，国家卫健委等13部门联合印发《关于优化基层医疗卫生机构布局建设的指导意见》，提出“依托紧密型医联体，加强县乡一体、乡村一体和城乡联动，推动以人员为核心的医疗卫生资源向基层下沉”。

今年6月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步保障和改善民生着力解决群众急难愁盼的意见》要求“推进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局”，“推广‘分布式检查、集中式诊断’医疗服务模式”。

从今年9月底召开的国务院新闻发布会上获悉，全国已有2199个县(市、区)开展紧密型县域医共体建设。

分级诊疗已取得一定进展，并正在继续强势推进中。

二、强基工程

“十五五”规划提出【优化医疗机构功能定位和布局，实施医疗卫生强基工程，推进全民健康数智化建设】。

今年9月初，国务院正式批复了由国家卫生健康委、国家发展改革委联合起草的《医疗卫生强基工程实施方案》，方案要求“坚持以基层为重点，着力强基层、固基础、保基本，织牢基层网底，改善基础服务条件，优化保障基本服务，加快推动从以治病为中心向以人民健康为中心转变，不断增强人民群众健康获得感、幸福感、安全感”。到2027年，“力争居民15分钟可达最近的医疗服务点”。到2030年，“县级及以下医疗卫生机构服务量占比持续提高，分级诊疗体系建设取得显著成效，群众就近就便享有优质高效的健康服务”。“十五五”期间，“支持1000个左右紧密型县域医共体建设，推进县级医院、重点中心乡镇卫生院提质升级”。

医保

一、省级统筹

“十五五”规划提出【推进基本医疗保险省级统筹】。

关于医保统筹，“十四五”规划提出“做实基本医疗保险市级统筹，推动省级统筹”。

早在2009年出台的中央20号文件就提出“逐步提高统筹水平和统筹层次，缩小保障水平差距”。二十届三中全会提出“推进基本医疗保险省级统筹”。

2025年各省份政府工作报告中，14个省份拟推进省级统筹相关工作。内蒙古、辽宁、安徽、贵州启动实施基本医疗保险省级统筹；黑龙江巩固失业保险、工伤保险省级统筹成果；山东健全职工医保、工伤保险省级统筹制度；浙江、湖南、广东、新疆推进基本医疗保险省级统筹；云南推进失业、工伤、医疗保险省级统筹；陕西强化基本医疗、工伤、失业保险省级统筹；甘肃强化失业保险、工伤保险省级统筹。基本医保省级统筹已是医保领域今后一项重点工作。

二、优化集采

“十五五”规划提出【优化药品集采】。

关于集采，“十四五”规划提出“推进国家组织药品和耗材集中带量采购使用改革”。

高层对集采的态度，已由要求“完善”改为“优化”，其分水岭是第十批国采（2024年12月12日开标）降幅超出预期。2024年《政府工作报告》要求“完善国家药品集中采购制度”，2025年《政府工作报告》改为“优化药品和耗材集采政策”。今年6月13日召开的国务院常务会议也要求“研究优化药品和耗材集采有关举措”。期间关于集采的优化方案也在不断流传。关于第十一批国采，主管部门也以“稳临床、保质量、防围标、反内卷”为原则优化。第十一批集采已于前天开标，其平均降幅也许是衡量是否达到“反内卷”预期的重要指标。

三、支付方式

“十五五”规划提出【推进基本医疗保险省级统筹，优化药品集采、医保支付和结余资金使用政策】。

关于医保支付，“十四五”规划提出“推行以按病种付费为主的多元复合式医保支付方式”。

DRG（按疾病诊断相关分组付费）1.0版已于5年前（2020年6月）发文试运行，今年8月18日，国家医保局在西安召开的《2025年全国医疗保障工作年中座谈会》上提出启动制定按病种付费3.0版分组方案。今年8月15日，国家医保局关于印发《医疗保障按病种付费管理暂行办法》的通知提出，“推进按病种付费为主的多元复合式医保支付方式改革，规范按病种付费管理，建立全国统一、上下联动、内外协同、标准规范、管用高效的医保支付机制”。

如果说集采是治标，DRG则是治本，DRG将从根本上改变医院和医生的思维逻辑，对医药行业的影响更加深远。

四、商业健康险

“十五五”规划提出【健全多层次医疗保障体系】。

关于商业健康保险，“十四五”规划提出“积极发展商业医疗保险”。

我国创新药发展已是“万事俱备，只欠东风（谁来支付）”，关于创新药支付也出台了不少文件（包括未正式发布的网传文件），最终于今年7月由国家医保局和国家卫健委联合印发《支持创新药高质量发展的若干措施》，其核心就是“增设商保创新药目录”。今年与基本医保国谈同步进行的商保创新药目录，共有121个新药通过形式审查，今天已开始进入正式谈判阶段。据《中国创新药械多元支付白皮书2025》统计，2024年，商业健康保险为创新药支付了124亿元，仅占同期创新药销售总额1620亿元的7.7%，到2035年，商业健康保险将为创新药支付4400亿元，占同期创新药市场总规模的44%，商业保险已成为基本医保外创新药支付的最大希望。

医药

“十五五”规划两次提到生物制造、一次提创新药。【前瞻布局未来产业，探索多元技术路线、典型应用场景、可行商业模式、市场监管规则，推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点】，【加强原始创新和关键核心技术攻关。完善新型举国体制，采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破】，【支持创新药和医疗器械发展】。

关于创新药，“十四五”规划提出“完善创新药物、疫苗、医疗器械等快速审评审批机制，加快临床急需和罕见病治疗药品、医疗器械审评审批，促进临床急需境外已上市新药和医疗器械尽快在境内上市”。可见“十五五”较“十四五”更加重视创新药的发展。

据医药魔方数据，截止到10月21日，今年我国创新药Lisence out总额已突破1000亿美元，是去年全年（518亿美元）的2倍、是2023年全年（380亿美元）的近3倍。全球与我国相关的创新药交易总额占全球创新药交易总额的比重由2016年的3.5%骤增到目前的50%以上，我国创新药已由“陪跑”进阶到了“并跑”，正朝着在部分优势领域“领跑”的方向快速前进。

新质生产力＆高质量发展

“十五五”规划提出【坚持高质量发展。以新发展理念引领发展，因地制宜发展新质生产力】。

“十五五”规划全文6次提到新质生产力、25次提到高质量发展。这也是有别于“十四五”规划最大的一点，习近平总书记自2023年7月以来，在四川、黑龙江、浙江、广西等地考察调研时首次提出新质生产力这一原创性概念，不仅指明了新发展阶段激发新动能的决定力量，更明确重塑全球竞争新优势的关键着力点。

随着我国制造业的不断转型升级，高质量发展已成为新时代的主旋律，医药产业更是如此。

今年年初，国务院办公厅连发《关于全面深化药品医疗器械监管改革促进医药产业高质量发展的意见》、《关于提升中药质量促进中医药产业高质量发展的意见》两文，强调医药产业高质量发展，为今后我国医药产业的发展明确了方向。文件还提出“逐步完善中成药批准文号退出机制，指导改良一批，依法淘汰一批”，淘汰落后产能是为高质量发展铺路。

文件最后提出“打造具有全球竞争力的创新生态，推动我国从制药大国向制药强国跨越”。